1963년 말레이시아와의 합병

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툰쿠의 제안에서 1962년 국민투표까지

결정적인 계기는 쿠알라룸푸르에서 나왔습니다. 1961년 5월 27일 말라야 총리 툰쿠 압둘 라만(Tunku Abdul Rahman)이 말라야, 싱가포르 및 영국령 보르네오 지역의 보다 긴밀한 연합을 공개적으로 제안한 것입니다.¹ 툰쿠는 그때까지 싱가포르와의 합병에 반대해 왔습니다. 싱가포르의 대규모 중국계 인구가 연방 내 종족 간 균형을 무너뜨릴 것이라는 이유에서였습니다. 보르네오 지역을 포함하면 이러한 우려가 상쇄되었습니다. 그에게는 쿠알라룸푸르가 통제하는 연방 안의 중국계 다수 주(州)보다 독립한 싱가포르에 좌파 정부가 들어설 가능성이 더 큰 걱정거리였습니다.

이 제안은 인민행동당(PAP)을 분열시켰습니다. 당내 좌파는 제안된 조건의 합병에 반대하여 탈당한 뒤 사회주의전선(Barisan Sosialis)을 결성했습니다. 정부는 강력한 야당에 맞서 합병에 대한 국민의 동의를 얻어야 했습니다. 정부는 1962년 9월 1일 국민투표를 통해 이를 이루었습니다. 이 국민투표는 세 가지 형태의 합병안을 제시했을 뿐, 합병 자체에 반대하는 선택지는 두지 않았습니다. A안은 싱가포르에 노동, 교육 및 기타 합의된 사항에 관한 자치권과 연방 하원 15석을 부여하는 것이었습니다.²

그 결과는 이런 수치가 분모에 따라 얼마나 달라지는지를 보여 줍니다. A안은 397,626표를 얻었는데, 이는 유효표의 95.82%였지만 전체 투표수로는 약 71%에 불과했습니다. 사회주의전선이 지지자들에게 백지투표를 촉구했기 때문에 전체의 25.66%인 144,077표가 백지로 제출되었습니다. 정부는 이 전술을 예상하고 백지투표가 최다 득표안, 사실상 A안에 합산되도록 국민투표 규칙을 정해 두었습니다.³

콜드스토어 작전과 말레이시아 협정

합병이 이루어지기 전에 안보 문제가 해결되어야 했습니다. 1963년 2월 2일 싱가포르 정부는 연방 정부와 영국 정부의 지원을 받아 콜드스토어 작전(Operation Coldstore)을 실행했고, 이 작전으로 사회주의전선의 림친시옹(Lim Chin Siong)을 포함한 좌파 지도자 113명이 구금되었습니다.⁴ 이 작전은 싱가포르 역사학에서 지금도 논쟁의 대상입니다. 이 책의 목적상으로는 이 작전이 새 연방이 출범하기 전에 합병에 대한 주요 조직적 반대 세력을 제거했다는 점을 기록하는 것으로 충분합니다.

합병 조건은 런던에서 확정되었습니다. 1963년 7월 9일 영국, 말라야 연방, 북보르네오, 사라왁 및 싱가포르가 런던에서 말레이시아 협정(Malaysia Agreement)에 서명했습니다. 리콴유(Lee Kuan Yew)는 훗날 마지막 협상의 밤을 이렇게 묘사했습니다. 서명은 7월 8일 밤 11시 45분에 시작되어 7월 9일 자정을 10분쯤 넘겨 끝났는데, 툰쿠가 7월 8일을 길일로 여겼기 때문이라는 것입니다.⁵

싱가포르는 새 연방이 출범하기 2주 전인 1963년 8월 31일 영국으로부터의 독립을 선언했습니다. 말레이시아는 1963년 9월 16일 수립되었습니다. 후보 등록일로부터 불과 9일 뒤인 1963년 9월 21일에 치러진 싱가포르 주 선거에서 PAP는 46.93%의 득표율로 51석 중 37석을 차지했고, 사회주의전선은 33.24%의 득표율로 13석을 얻었습니다.⁶

재정상의 거래

리콴유의 표현을 빌리면, 합병의 재정 조건은 2주 동안 협상을 붙들고 “우리의 신경을 시험한” 사안이었습니다. 이 조건은 말레이시아 협정 부속서 J에 규정되었습니다. 부속서 J는 공동시장과 재정 협정에 관한 말라야 정부와 싱가포르 정부 간의 협정입니다. 거래의 핵심은 교환이었습니다. 싱가포르는 연방 헌법에 명시된 말레이시아 공동시장을 얻었고, 그 대가로 연방 서비스에 대한 분담금으로서 연간 일시금 대신 국세 수입의 일정 비율을 납부했습니다.⁷

그 비율은 국세의 40%로 정해졌습니다. 리콴유는 의회에서 이것이 총수입의 37%에 해당한다고 말했습니다. 같은 연설의 다른 대목에서 그는 싱가포르가 수입의 72~73%를 보유하게 될 것이라고 했는데, 이 수치를 앞의 수치와 맞추어 설명하지는 않았습니다. 싱가포르 자체의 계산으로는 연방 서비스 비용이 국세의 34.3%에 불과했습니다. 싱가포르는 공동시장에 대한 헌법상 보장을 얻는 대가로 더 높은 수치를 양보하여 받아들였고, 1964년 12월 31일 이후 재검토한다는 조건을 붙였습니다.⁸ 후대의 서술은 흔히 싱가포르 수입의 40%라고 느슨하게 말합니다. 그러나 국세와 총수입의 구분은 중요합니다. 싱가포르의 주 수입에는 연방 과세 기반 밖의 항목도 포함되어 있었기 때문입니다.

보르네오 지역은 개발 차관을 받았습니다. 영국과 말라야 측은 처음에 10년간 무이자인 1억 5,000만 달러의 차관을 제안했는데, 리콴유는 이를 8,000만 달러의 증여에 해당한다고 계산했습니다. 최종 합의는 5년간 무이자인 1억 달러였고, 지원 사업에 필요한 노동력은 싱가포르에서 공급하기로 했습니다. 2차 문헌들은 차관 총액을 1억 5,000만 말라야달러로, 그중 일부를 무이자로 서술하지만 정확한 조건에 대해서는 서로 엇갈립니다.⁹

공동시장은 점진적으로 구축될 예정이었습니다. 리콴유는 의회에서 그 일정표를 이렇게 설명했습니다. 싱가포르가 품목별로 산업화를 진행하는 동안 5년간 완전한 자유항 지위를 유지하고, 이어 7년간 점진적으로 조화를 이루어 “모두 12년”이 걸린다는 것이었습니다. 관세는 연방 관세자문위원회(Tariff Advisory Board)가 조화시키기로 했고, 그 구성은 싱가포르의 동의 없이는 변경할 수 없었습니다. 상공회의소들은 이 합의를 환영했습니다. 과도기 동안 중계무역을 위한 자유항이 유지되었기 때문입니다.¹⁰

2년간의 마찰

공동시장은 끝내 실현되지 않았습니다. 말라야의 기업계는 싱가포르의 낮은 비용과 자유항 지위가 반도의 산업을 끌어갈 것을 우려했습니다. 연방 당국은 싱가포르 사업에 개척산업(pioneer) 지위를 부여하는 데 소극적이었고, 경제개발청(EDB)이 제출한 신청 69건 가운데 2건만 승인했습니다.¹¹ 개척산업 지위에는 조세 면제 기간이 따랐습니다. 따라서 이러한 거부는 합병이 뒷받침해야 할 산업화 전략을 정면으로 겨냥한 것이었습니다.

외부의 압력이 내부 분쟁을 더욱 악화시켰습니다. 수카르노(Sukarno) 치하의 인도네시아는 말레이시아 수립에 반대했고, 1963년 9월 21일 말레이시아 및 싱가포르와의 외교·통상 관계를 단절했습니다. 1964년 싱가포르의 대인도네시아 교역은 거의 24% 감소했고, 같은 해에만 시내에서 18차례 폭탄이 터졌습니다.¹² 1965년 3월 10일 오차드 로드의 맥도널드 하우스(MacDonald House) 폭탄 테러로 3명이 숨지고 최소 33명이 다쳤습니다. 제A편 제IV장에서 보았듯이, 군도와의 중계무역은 이 항구의 가장 오래된 수입원 가운데 하나였습니다. 그런 항구에게 대결정책(Confrontation)은 경제적 타격이었습니다.¹³

재정 갈등이 뒤따랐습니다. 대결정책이 연방 예산에 부담을 주자, 연방 재무장관 탄시우신(Tan Siew Sin)은 1964년 11월 5억 4,300만 말라야달러의 적자를 메우기 위해 새로운 세금을 제안했습니다. PAP가 이를 비판하자 그는 싱가포르의 분담금을 수입의 40%에서 60%로 올리겠다고 위협했습니다. 새 세금에는 급여세와 거래세가 포함되었는데, 싱가포르 정부는 이에 “강력히” 반대했습니다. 1964년 12월 12일 말레이시아는 또한 2년 안에 말라야달러를 대체할 자국 통화를 발행하겠다고 발표했습니다. 이로써 싱가포르 통화를 뒷받침하는 준비금을 누가 관리할 것인가 하는 문제가 제기되었습니다.¹⁴

은행업도 정치 문제가 되었습니다. 연방 정부는 전복 활동을 이유로 중국은행(Bank of China) 싱가포르 지점의 폐쇄를 명령했습니다. 이 지점은 명령이 효력을 발생하기 전에 싱가포르가 연방에서 탈퇴했기 때문에 겨우 살아남았습니다.¹⁵ 분리 당일 리콴유는 정부가 중국은행이 싱가포르 시민을 직원으로 하고 교역에 업무를 한정하는 “종전 조건으로” 영업을 계속하도록 허용할 것임을 시사했습니다. 이 일화는 제I편 제II장에서 전개되는 원칙을 예고했습니다. 즉, 싱가포르는 은행업이 전복 활동의 통로가 되지 않는 한 교역할 의사가 있는 모든 나라와 은행 거래를 하겠다는 원칙입니다.¹⁶

가장 깊은 갈등은 종족 간 갈등이었습니다. PAP는 1964년 연방 선거에서 9석에 후보를 내어 1석을 얻었는데, 통일말레이국민조직(UMNO) 지도부는 이를 합병의 전제가 된 양해를 깬 것으로 보았습니다. 1964년 7월 21일과 1964년 9월 2일에 인종 폭동이 일어났습니다. 폭동으로 각각 23명과 13명이 목숨을 잃고 수백 명이 다쳤으며, 이어 섬 전역에 통행금지가 내려졌습니다. 폭동의 경제적 피해는 인명 피해보다 덜 눈에 띄었습니다. 그러나 폭동은 투자자들이 확대된 연방에 기대하던 안정성에 의문을 던졌습니다.¹⁷

주

1. Wikipedia, “Self-governance of Singapore”(최종 접속일 2026년 11월): 1961년 5월 27일 툰쿠 압둘 라만이 “mooted the idea of Malaysia”. ↩
2. Wikipedia, “1962 Singaporean integration referendum”(최종 접속일 2026년 11월): 1962년 9월 1일 국민투표. A안은 노동, 교육 및 기타 합의된 사항에 관한 자치권, 싱가포르 시민에 대한 말레이시아 시민권 자동 부여 및 하원(Dewan Rakyat) 15석을 조건으로 하는 합병을 규정함. ↩
3. Wikipedia, “1962 Singaporean integration referendum”(최종 접속일 2026년 11월): A안 397,626표(유효표의 95.82%); 백지투표 144,077표(전체의 25.66%); 총 투표수 561,559표; 등록 유권자 619,867명; Wikipedia, “Self-governance of Singapore”(최종 접속일 2026년 11월): A안은 득표율 70%, 백지투표 26%. Wikipedia, “1962 Singaporean integration referendum”(최종 접속일 2026년 11월): 사회주의전선은 지지자들에게 백지투표를 촉구했고 PAP는 이를 예상했음. 국민투표 규칙상 백지투표는 최다 득표안에 합산되며, 이 문서는 이를 A안과 동일시함. ↩
4. Wikipedia, “Singapore in Malaysia”(최종 접속일 2026년 11월): 1963년 2월 2일 콜드스토어 작전, 좌파 지도자 113명 구금; Wikipedia, “1963 Singaporean general election”(최종 접속일 2026년 11월): 연방 정부와 영국 정부의 지원 아래 림친시옹을 포함한 사회주의전선 지도자들을 구금. ↩
5. Wikipedia, “Malaysia Agreement”(최종 접속일 2026년 11월): 1963년 7월 9일 런던에서 말라야 연방, 북보르네오, 사라왁, 싱가포르 및 영국이 서명; 1963년 9월 16일 발효. 리콴유, 1963년 7월 30일 연설(앞의 문헌 참조), 20면: “the Tunku believed that 8th July was a lucky day by the stars”; “the signing began at quarter to twelve on the 8th of July. I think it ended about 12.10 in the morning of the 9th of July.” ↩
6. Wikipedia, “Singapore in Malaysia”(최종 접속일 2026년 11월): 1963년 8월 31일 영국으로부터의 독립 선언; Wikipedia, “Self-governance of Singapore”(최종 접속일 2026년 11월): 유소프 빈 이샥(Yusof bin Ishak)을 국가원수로 한 1963년 8월 31일 선언. Wikipedia, “1963 Singaporean general election”(최종 접속일 2026년 11월): 1963년 9월 21일 선거; PAP 51석 중 37석(46.93%), 사회주의전선 13석(33.24%); 1963년 9월 3일 의회 해산, 1963년 9월 12일 후보 등록일, 9일 후 투표. ↩
7. Wikipedia, “Malaysia Agreement”(최종 접속일 2026년 11월): 부속서 J, “Agreement between the Governments of the Federation of Malaya and Singapore on common and financial arrangements”; 리콴유, 1963년 7월 30일 연설, 23면: “the financial terms which for two weeks really occupied so much of our time and tested our nerves”. 리콴유, 1963년 7월 30일 연설, 2면: 1963년 7월 9일 런던 협정은 싱가포르에 “a Malaysian Common Market written into the Constitution in return for a percentage of Singapore’s revenue of national taxes instead of an annual lump sum as contribution for Federal services in Singapore”를 부여함. ↩
8. 리콴유, 1963년 7월 30일 연설, 22–23면 및 53면: “We are giving 37 per cent of our total revenue, or 40 per cent of national taxes”; “We are going to keep 72 to 73 per cent of our revenue”; “34.3 per cent of national taxes or 23 per cent of total revenue”; “We have agreed to 40 per cent … because … Common Market was agreed to be in the Constitution”; 1964년 12월 31일 이후 재검토. ↩
9. 리콴유, 1963년 7월 30일 연설, 29–30면: 영국과 연방은 “suggested … a free loan of $150-million, free of interest for 10 years”, 리콴유는 이를 “$80-million”으로 계산함; 최종 합의 “$100-million, five years free of interest, labour from Singapore”. Wikipedia, “Singapore in Malaysia”(최종 접속일 2026년 11월): 보르네오 개발을 위한 1억 5,000만 말라야달러의 15년 만기 차관. 무이자 부분은 본문(5년간 3분의 2)과 주석(1억 말라야달러)에서 서로 다르게 서술됨; 싱가포르가 노동력의 50%를 공급. ↩
10. 리콴유, 1963년 7월 30일 연설, 27면: “Five years of complete free port status while we industrialise product by product. For the next seven years, we gradually harmonise … In other words, we have 12 years in all.” 리콴유, 1963년 7월 30일 연설, 45면: “Common market and Tariff Board … The Constitution of this Tariff Board and rules cannot be altered without our concurrence”; Wikipedia, “Singapore in Malaysia”(최종 접속일 2026년 11월): 부속서 J에 따라 관세는 “harmonised by Malaysia’s Tariff Advisory Board”. ↩
11. Wikipedia, “Singapore in Malaysia”(최종 접속일 2026년 11월): 말라야는 싱가포르의 낮은 인건비와 자유항 지위가 산업을 끌어갈 것을 우려함; 개척산업 지위에 대한 “two of 69 EDB applications”만 승인됨. ↩
12. Alvin Tan, “Konfrontasi: Singapore’s Experience of an Undeclared War”, BiblioAsia, vol. 19, issue 4, 2024년 1–3월: 1963년 9월 21일 인도네시아는 “severing its diplomatic and commercial ties with Malaysia and Singapore”로 보복함; 싱가포르의 대인도네시아 교역은 “plunged by almost 24 percent in 1964”; “In 1964 alone, 18 explosions swept through Singapore”. ↩
13. Wikipedia, “MacDonald House bombing”(최종 접속일 2026년 11월): 1965년 3월 10일 폭탄 테러; 여성 2명이 즉사하고 운전사 1명이 3월 12일 사망; “injuring at least 33 others”. Wikipedia, “Singapore in Malaysia”(최종 접속일 2026년 11월)는 즉사자만 세어 사망 2명, 부상 33명으로 기재함. ↩
14. Wikipedia, “Singapore in Malaysia”(최종 접속일 2026년 11월): 대결정책(Konfrontasi)으로 인한 5억 4,300만 말라야달러의 예산 적자에 대처하기 위한 1964년 11월 탄시우신의 “controversial tax proposals”; “Tan threatened to increase Singapore’s revenue contribution to the Central Government from 40 to 60 per cent”, 이 위협은 1965년 7월 재차 제기됨. 리콴유, transcript of press conference at Broadcasting House, Singapore, 1965년 8월 9일, National Archives of Singapore, lky19650809b.pdf, 5면: “the payroll and the turnover taxes were imposed by the then Central Government of Malaysia in December, in the last Budget. And we opposed it strenuously.” GIC, Bold Vision, 제2장, “Second Separation”(boldvision.gic.com.sg, 최종 접속일 2026년 11월): 1964년 12월 12일 말레이시아는 자국 통화를 발행하여 “to replace the Malayan dollar in two years”하겠다고 발표함. ↩
15. “China: The Two-Headed Bank”, Time, 1965년 10월 22일: “Malaysia last year ordered the Chinese Communists to close their Singapore branch because of subversive activities”; “the branch was saved only when Singapore withdrew from the Malaysian Federation”. ↩
16. 리콴유, 1965년 8월 9일 기자회견 녹취록, 6면: “I think we will allow the Bank of China to continue. But, on the old terms”, “using their Singapore staff, of Singapore citizens, who are known not to be security risks: no objection to trade”; 9면: “China wants to trade with us, I mean we let the Bank of China go on.” ↩
17. Wikipedia, “Singapore in Malaysia”(최종 접속일 2026년 11월): PAP는 1964년 연방 선거에서 9석에 후보를 내어 1석을 얻음. Wikipedia, “1964 race riots in Singapore”(최종 접속일 2026년 11월): 1964년 7월 21일 폭동(사망 23명, 부상 454명, 7월 21일부터 8월 2일까지 통행금지) 및 1964년 9월 2일 폭동(사망 13명, 부상 106명, 9월 4일부터 11일까지 통행금지). ↩

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